kebijakan selalu mencakup struktur mendua. disatu sisi kebijakan mempunyai dimensi instrumental dalam menghasilkan keputusan, program dan hasil lainnya dengan nilai-nilai yang diyaiki oleh para aktor pengambil kebijakan , adanya seperangkat hubungan dalam kebijakan yang merupakan jalur komunikasi normas-norma etika dan moral, proses membangun jalinan kepercayaan dan solidaritas antar aktor.